權(quán)益之分：一墻之隔，城鄉(xiāng)待遇迥異
——鴻溝與橋梁：城鄉(xiāng)接合部城鎮(zhèn)化調(diào)查(之一)
城鄉(xiāng)接合部是我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化前沿地帶。在這里，城鄉(xiāng)二元體制碰撞最激烈，經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展“過渡期”的色彩最明顯?；诓煌耐恋刂贫群筒煌墓卜?wù)提供方式，出現(xiàn)的是兩種權(quán)益、兩種待遇?？赡軆H僅“一墻之隔”，圍繞著城鄉(xiāng)土地和公共服務(wù)的權(quán)益分界線卻異常明顯。城鄉(xiāng)接合部，表面看似乎是連接城與鄉(xiāng)的橋梁，實際上仍是標明二者分野的一道鴻溝。
糾結(jié)、復雜的土地利用現(xiàn)狀
“建在國有土地上的房屋，市場價7200元/平方米;而建在農(nóng)村集體土地上的房屋，卻無法在市場上交易，沒法變現(xiàn)?！痹谖鞑磕炒蟪鞘谐青l(xiāng)接合部地區(qū)，農(nóng)民劉翠霞(化名)在2007年花費30多萬元，翻修改建了自家的農(nóng)房。她站在陽臺上，指著20多米開外的商品房對半月談記者說，同樣在一個小區(qū)，因為土地性質(zhì)不同，別人家的一套小戶型售價能超過50萬元，而自己的房子卻是“死資產(chǎn)”，不值錢。
在農(nóng)村，由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)限制，劉翠霞家房產(chǎn)在處置變現(xiàn)上遭遇的尷尬確實是一種普遍的現(xiàn)象。但在不少城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，城鄉(xiāng)土地的分界線，并沒有擋住農(nóng)民為獲得經(jīng)濟利益而采取“迂回”、“折中”、隱蔽的手段來“開發(fā)”自己手中的土地。
與廣大遠郊農(nóng)村農(nóng)房因無法有效盤活，導致大量閑置、廢棄不同的是，在越來越多的城鄉(xiāng)接合部，很多農(nóng)民手中的農(nóng)房利用呈現(xiàn)另一種光景：首先，確實有大量農(nóng)房無法體現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，無法交易;其次，城鄉(xiāng)接合部作為城鎮(zhèn)化前沿，是農(nóng)村集體土地被征為國有土地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市用地最為頻繁的地區(qū)，是土地增值潛力最大、土地增值收益最快的地區(qū)。雖然農(nóng)村房產(chǎn)“變現(xiàn)”面臨著集體土地產(chǎn)權(quán)限制、政府政策管制，但對城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民而言，土地財富、房產(chǎn)租賃經(jīng)濟帶來的效益確實越來越明顯，這使得不少人為利益驅(qū)動，或是違規(guī)搭建，搞起了租賃經(jīng)濟，或是搞起了小產(chǎn)權(quán)房，要么用于出售，要么等待征地拆遷，希望得到更多安置補償。
記者在一些城鄉(xiāng)接合部采訪發(fā)現(xiàn)，由于管理不規(guī)范、不到位，缺乏規(guī)劃引導，在不少地區(qū)，農(nóng)民建房出現(xiàn)無序、亂占亂建的情況，非法買賣宅基地現(xiàn)象多發(fā)，小產(chǎn)權(quán)房等問題明顯。東部某大城市曾對市內(nèi)“城中村”做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“一戶多宅”情況突出，平均一戶農(nóng)民擁有宅基地1.4套，甚至出現(xiàn)一戶18宅，一塊宅基地最高修了28層樓。
重慶市政府參事邱道持說，在重慶城鄉(xiāng)接合部的小產(chǎn)權(quán)房，主要是農(nóng)民工、剛畢業(yè)的大學生、部分城市征地拆遷過程中的過渡居民等三類人在購買和居住，旺盛的需求確實刺激著城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)民違規(guī)利用土地。
“半市民化”的公共服務(wù)待遇
城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民對土地的利用糾結(jié)、復雜，與此同時，在公共服務(wù)的提供上，也呈現(xiàn)出明顯的“半市民化”的色彩：一方面，隨著城市擴張，大量學校、醫(yī)院、公園等公共服務(wù)場所自城鄉(xiāng)接合部地區(qū)規(guī)劃建立起來。逐漸統(tǒng)一了城鄉(xiāng)醫(yī)保、教育待遇的農(nóng)民，可以就近便利地享受城市公共服務(wù);另一方面，對于一些隱性的附著在戶籍上的公共服務(wù)待遇，由于農(nóng)民身份所限，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)農(nóng)民依然無法享受。
西部某大城市一城鄉(xiāng)接合部村社，由于征地拆遷規(guī)模大，全村5000多畝土地中，已有4400多畝被征用，征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”比例超過80%，村里建起了高樓大廈、城市公園和立交橋，很難再見到整片農(nóng)地。
在這個看似已基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的村，村委會主任張雙可(化名)給記者算了一筆農(nóng)民待遇賬：在居民供水上，同樣一個小區(qū)，屬于城市范圍的，可以享受“一戶一表”改造政府財政補助;屬于農(nóng)村居民區(qū)范圍的，則需要由“農(nóng)民自籌、村社補助”，每戶需要繳納400元，該村集體全年需承擔200萬元。在市政清潔方面，屬于城市居住區(qū)的，由街道市政環(huán)衛(wèi)隊負責日常清潔;屬于農(nóng)村范圍的區(qū)段，則由村內(nèi)自行解決，環(huán)衛(wèi)部門不負責打掃……
在張雙可看來，在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，城市正在逐漸“淹沒”農(nóng)村，但政府財政支出、管理責任、公共服務(wù)提供等方面還沒有覆蓋到農(nóng)村，出現(xiàn)“斷檔”。張雙可舉例說，2013年他所在的區(qū)參與文明城市創(chuàng)建，要對城市河流進行清潔，屬于城市河段的，由政府財政出資解決，但張雙可的村因為“還屬于農(nóng)村區(qū)段，由村里自行籌資解決”，大伙都覺得不公平。
遏制用地亂象，擴大公共服務(wù)范圍
在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，農(nóng)地價值日益提升，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，農(nóng)民在面對城鄉(xiāng)二元土地制度時，采取了大量違規(guī)、違法的方式來突破制度現(xiàn)狀，導致亂搭亂建、小產(chǎn)權(quán)等問題叢生，農(nóng)地隱形流轉(zhuǎn)的市場也普遍存在。
在專家看來，目前盤活農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的努力尚處于起步階段，仍需在明確農(nóng)民土地物權(quán)、修改土地管理法規(guī)等方面作出重大政策調(diào)整。要克服這些問題，關(guān)鍵是要深化土地制度改革，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，允許地方在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)試點農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓，完善土地價格形成機制。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、入股和租賃，進入市場，實現(xiàn)與國有土地“同地、同權(quán)、同價”。
同時，在城鄉(xiāng)接合部城鎮(zhèn)公共服務(wù)覆蓋上，首先應該明確政府主體責任，按照規(guī)劃布局，既解決城鎮(zhèn)醫(yī)療、教育、休閑等顯性的公共服務(wù)資源向農(nóng)村覆蓋，也要逐步將市政、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、供水、供電等相對隱性的公共服務(wù)接入農(nóng)村地區(qū)，真正在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、均等化。其次應該明確投入責任。公共服務(wù)的覆蓋需要依托資金支持，傳統(tǒng)農(nóng)村公共服務(wù)的提供部分來源于集體經(jīng)濟組織及村民自籌，而作為城鄉(xiāng)過渡地區(qū)的城鄉(xiāng)接合部，政府財政的投入責任，應隨著城市擴張而延伸，為解決“半市民化”待遇問題提供基礎(chǔ)保障。(半月談記者 李松)
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