到2020年基本形成新型戶籍制度
新型戶籍制度新在哪？
●以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件
●以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式
●城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學高效、規(guī)范有序
黨的十八屆三中全會明確：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。”加快戶籍制度改革的重點和難點在哪里？需要把握哪些原則？有沒有路線圖和時間表？就這些熱點問題，記者日前專訪了公安部副部長黃明。黃明表示，到2020年要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
難點
戶籍上附著利益過多 區(qū)域之間差別較大
公安部副部長黃明昨日表示，加快戶籍制度改革，重點是要通過調(diào)整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，主要任務是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。
改革開放以來，戶籍制度改革一直在進行，但一些深層次矛盾和問題還沒有解決，集中體現(xiàn)在三方面：
一是戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復雜，核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤，而且形成的時間久，涉及的領(lǐng)域多，協(xié)調(diào)的難度大，需要配套改革、協(xié)力攻堅。
二是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的差別較大，需要合理引導。直轄市、副省級城市、省會市和東部城市資源優(yōu)勢明顯，吸引大量流動人口聚集。這些城市普遍人口增長與資源、環(huán)境矛盾加劇，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”問題比較嚴重，承載壓力較大。中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展空間廣闊、潛力很大，但產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務功能還需要一個發(fā)育的過程，吸引人口集聚的能力不足。這就需要加強政策引導、產(chǎn)業(yè)引導和觀念引導，加快產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，以就業(yè)帶動促進人口集聚，引導人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，逐步實現(xiàn)人口的合理均衡分布。
三是各類群體的訴求不同，需要統(tǒng)籌兼顧。戶籍制度改革涉及千家萬戶，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重并統(tǒng)籌兼顧好不同群體的利益訴求，突出重點、兼顧一般、分類分步有序推進，最大限度地釋放改革紅利，維護好最廣大人民群眾的合法權(quán)益。
原則
不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進城”、“被落戶”
黃明指出，當前加快戶籍改革必須把握一些重要原則：
一要尊重意愿。要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，群眾要不要進城、進哪個城、何時進城，都要讓群眾自主選擇，不能把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“拉進城”、“被落戶”。要逐步提高基本公共服務水平，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益。
二要分類實施。國家層面作出政策安排、明確總體要求，由各地根據(jù)不同地區(qū)資源環(huán)境綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜制定具體辦法，并向全社會公布，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩(wěn)定的預期和希望。
三要有序推進。要立足于我國正處于社會主義初級階段和人口大國的基本國情，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，優(yōu)先解決存量，有序引導增量。既要積極、又要穩(wěn)妥、更要扎實，不刮風、不冒進、不搞運動。
進展
已形成戶改意見稿 正在進一步修改完善
黃明透露，按照黨中央、國務院的部署要求，公安部會同國家發(fā)改委等12個部門組成工作班子，在廣泛深入調(diào)查研究和總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究提出了具體的政策措施，形成了《關(guān)于加快推進戶籍制度改革的意見》稿，并由6個部門負責同志帶隊組成工作組，分赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見。目前，正在根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會議精神和各地意見對《意見》稿作進一步修改完善?？偟目紤]是，整個戶籍制度改革工作要遵循規(guī)律、因勢利導、統(tǒng)籌配套、有序推進，確保取得好的效果。待報中央審批和部署后，我們將會同有關(guān)部門抓好組織實施，由各地因地制宜研究制定差別化的落戶政策和實施方案。
黃明表示，加快戶籍制度改革的進程，要與全面建成小康社會相適應，與推進新型城鎮(zhèn)化進程相一致。具體到戶籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
成果
2010年至2012年2505萬人“農(nóng)轉(zhuǎn)非”
近年來，我國在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)方面取得一定成效。2010年至2012年，全國共辦理戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”2505萬人，為前三年的2.2倍。
按照國家確定的“有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所(含租賃)”這一落戶基本條件，各地不同程度地放寬了農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)政策，其中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的中小城市普遍放開了落戶限制，多數(shù)大城市和東部地區(qū)中小城市適當降低了落戶門檻。
其中，廣東等地探索建立了積分落戶制度；重慶、四川成都、江蘇蘇州等地實行本地人戶口自由遷移政策；河北、山西、遼寧、黑龍江、上海、浙江、安徽、江西、山東、湖南、廣東、廣西、重慶、貴州、云南、陜西、青海、新疆等18個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團探索建立了居住證制度；河北、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、云南、陜西等14個省區(qū)市探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。 據(jù)新華社電
政策解讀
“提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”
許多地方落戶門檻仍然較高
問：中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“要穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”。對這一新提法怎么理解？
黃明：當前我國城鎮(zhèn)化率達到52.6%，這是以常住人口為基數(shù)計算的，但按照戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率只有35.3%。這說明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)，也說明許多地方落戶門檻仍然較高，一些城鎮(zhèn)吸引人口集聚的能力還不足。這次會議提出“穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平”，其目的就是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，逐步縮小常住人口、戶籍人口兩個城鎮(zhèn)化率之間的差距，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實現(xiàn)市民化，融入城市社會，提升人民生活水平和質(zhì)量。
“創(chuàng)新人口管理”抓緊建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度
問：三中全會明確提出要“創(chuàng)新人口管理”。對此公安部有何考慮？
黃明：創(chuàng)新人口管理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。目前，需要與加快戶籍制度改革同步，抓緊建立和完善三項制度：
一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，為消除城鄉(xiāng)壁壘、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)造有利條件。
二是建立實施居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務保障問題；建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道；同時，為城市編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設施建設、制訂公共政策等提供依據(jù)。
三是健全實際居住人口登記制度，建設和完善覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫，為跨地區(qū)人口流動服務和管理提供支撐，努力做到人口流動到哪里，服務和管理就跟進到哪里。
現(xiàn)狀分析
專家分析兩種不同的人口遷移趨向
中小城市沒吸引力 特大城市人滿為患
中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民認為，戶籍制度本身很好改，關(guān)鍵是戶籍背后依附的那些制度、服務、權(quán)利不一樣，加大了改革的難度。
正如楊偉民所言原因，與當前明確的建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市四級落戶政策相對應的，是兩種不同的人口遷移趨向———
一方面，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部細算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢：農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨院的住房；即使自己不種地，國家糧食補貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬富翁”。
另一方面，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經(jīng)不堪重負，交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。嚴格控制這類城市落戶條件，是無奈而現(xiàn)實的選擇。