中國農村金融改革十年得失
中國農村金融論壇成員 謝平 徐忠
2003年6月，國務院頒布了《深化農村信用社改革試點方案》，拉開了新一輪農村金融改革的序幕。至2013年，我國農村金融改革已走過了十個年頭。
農村金融改革的困境與難點
縱覽中國金融改革的全局，農村金融改革雖取得了一定的成效，初步解決了農村基本金融服務的問題，但由于農村金融本身的特性和多年以來農村金融改革在認識和制度設計上的偏差，農村金融仍是金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，農村金融服務供給短缺現象仍十分嚴重。
農村幅員廣闊，金融運營成本相對較高。農村金融市場普遍缺乏抵押物，以信用貸款作為主要融資方式，農戶又面臨自然風險、社會風險和市場風險等多重風險，且有很大比例的非生產性信貸。農村金融所具有的特殊性使得金融服務成本相對較高，令許多金融機構望而卻步。因此，過去的改革著力點在于解決農村金融“成本高、風險高”的核心問題，如對成本費用較高的特殊地域、特殊業(yè)務或特殊機構予以財政補貼、稅收優(yōu)惠或激勵性金融政策。在設計上又總是遵循著規(guī)模經濟、風險覆蓋和大數原則，一直將農業(yè)銀行、農信社、農業(yè)發(fā)展銀行等正規(guī)金融機構作為農村金融服務的主力軍，但這樣的改革存在很多問題：
先看農村信用社。絕大部分縣(市)農信社改制為統(tǒng)一法人，絕大多數省份成立了省聯(lián)社?？h聯(lián)社需要增資擴股來滿足資本充足率要求，但卻不必對股東負責。被剝奪了委托人權利的股東，主要目的是獲得貸款上的便利和利息優(yōu)惠，股金變成了高息的定期存款。產權改革不徹底，法人治理失效，內控制度薄弱，內部人控制傾向明顯。省聯(lián)社以控制風險之名，施行政管理之實，但無須也沒有能力承擔縣聯(lián)社經營不善的責任，關鍵是還控制了農信社主要負責人的任免權。農村信用社資金向上集中，創(chuàng)新動力不足，涉農信貸服務仍然薄弱。
其次是農業(yè)銀行。農業(yè)銀行實行股份制改革，并最終確立了“三農”縣域事業(yè)部的改革方案，其理論基礎是城市業(yè)務補貼農村業(yè)務，即“內部交叉補貼”。但在大行體制下，委托代理鏈條過長，內控水平較低，“三農金融事業(yè)部”難以建成真正的利潤中心，也不可能全局性地解決農村金融問題。從財政資源(比如稅收優(yōu)惠)使用效率上看，“三農金融事業(yè)部”改革中對農業(yè)銀行進行補貼，并不能解決道德風險與信息不對稱，很難達到改革的目標。
再次是農業(yè)發(fā)展銀行。農發(fā)行制定了“兩輪驅動”業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略，著力發(fā)展以糧棉油收儲、加工、流通為重點的全產業(yè)鏈信貸業(yè)務，著力發(fā)展以支持新農村建設和水利建設為重點的農業(yè)農村基礎設施建設中長期信貸業(yè)務。但農發(fā)行改革仍然沒有改善公司治理，政策性和商業(yè)性業(yè)務混合，道德風險問題沒有根本解決。
最后，郵政儲蓄銀行。改制后的郵政儲蓄銀行致力于提供微小企業(yè)貸款業(yè)務，其作為農村資金抽水機的扭曲機制得到一定程度糾正。但治理結構仍不完善，股份制企業(yè)所應具有的激勵約束機制尚未建成，內部控制比較薄弱。內部人員素質與現代商業(yè)銀行業(yè)務要求不符，銀行各業(yè)務條線的人才儲備嚴重不足。
當前農村金融有效競爭的生態(tài)還沒有形成，金融供給不足，價格競爭不充分。大型銀行服務“三農”的成本高昂，而小規(guī)模的、非正規(guī)金融機構又受到嚴格的準入限制，使得金融支持農業(yè)發(fā)展資金來源較為單一，金融服務能力受到限制，金融抑制嚴重。另一方面，部分中小金融機構(包括個別小額貸款公司)涉嫌非法集資或違規(guī)吸存、繞開債務融資上限、偏離“支農支小”方向、暴力收貸、財務核算混亂，監(jiān)管體制不順問題非常突出，在發(fā)展過程中面臨著稅負過重、融資困難等問題，改制為村鎮(zhèn)銀行的政策流于形式、財政補貼不到位。
從激勵機制來看，大多數中央政府的稅收和其它優(yōu)惠政策及支持資金都針對特定機構，這種針對特殊機構的補貼方式已形成一定的道德風險。
由于農村正規(guī)金融機構數量少，民間融資又非常活躍，農村金融缺乏一個有效的監(jiān)管體系。另外，與農村金融發(fā)展相聯(lián)系的土地制度改革、投資環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境、公共基礎服務設施建設等都沒進行到位，一定程度上制約了農村金融改革的發(fā)展。
農村金融改革需立足長遠
農業(yè)是我國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎，支持“三農”發(fā)展是我國的基本國策。未來的農村金融改革可以從以下方面著手：
農村金融改革必須存量和增量并重，區(qū)別對待農行、農發(fā)行、郵儲和農村信用社的改革，核心是完善公司治理結構。對農業(yè)銀行，建議允許其在不同地方成立不同股權結構的分支機構，允許私人資金進入農業(yè)銀行的縣域機構。對農發(fā)行的政策性業(yè)務可以先核定成本，再進行該項業(yè)務或服務的招投標。對郵儲的公司治理需要完善，建議股權多元化，單分小貸業(yè)務。對農信社，要引進民間資本，允許一部分股東逐步擁有相對控股的位置，將責權利統(tǒng)一于股東，由股東選擇符合任職資格的經營者，需要立法對信用社的主要股東或控股企業(yè)進行監(jiān)管。
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