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各地政府瘋狂建造新城區(qū) 巨額債務(wù)風(fēng)險危害大

2013-08-19 08:16    來源:人民網(wǎng)-人民日報

    導(dǎo)讀:一些地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路,也是“造城運動”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標(biāo),但實踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當(dāng)下工業(yè)招商競爭激烈,想以此快速拉動GDP增長困難重重,但通過新城開發(fā),可以輕松帶動基礎(chǔ)設(shè)施投入,促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,短時間內(nèi)就能實現(xiàn)GDP的大幅增長。  

    新城建設(shè)有多熱?

  很多新城規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多,規(guī)劃人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口

  “蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個貧困縣土地置換集鎮(zhèn)建設(shè)新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在搜索引擎中,輸入建新城這一關(guān)鍵詞,各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會映入眼簾。

  近年來,一些地方打著推進城鎮(zhèn)化的旗號,紛紛建設(shè)新城新區(qū),并且有愈演愈烈之勢。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對12個省區(qū)的最新調(diào)查顯示,12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設(shè),共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū),其中沈陽要建設(shè)13個新城新區(qū),武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。在144個地級城市中,有133個提出要建設(shè)新城新區(qū),占92.4%,平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中,提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個,占41.6%。

  我們真的需要這么多“新城”嗎?

  “新城不是不可以建,隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展,原有城市的承載力達(dá)到極限,拓展城市發(fā)展空間,有其合理性,但現(xiàn)實中一些新城建設(shè)卻違背了發(fā)展規(guī)律,是人為的‘造城’?!眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說,目前一些地方新城新區(qū)建設(shè)中普遍存在著“數(shù)量過多、規(guī)模過大、標(biāo)準(zhǔn)過高”等問題?!霸谖覀冋{(diào)查的城市中,有很多新城的規(guī)劃面積達(dá)到了現(xiàn)有城市面積的一半多,規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。而且,不少地方新城新區(qū)建設(shè)都提出了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是,建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。”

  這種拔苗助長、超越實際的做法,不可避免地帶來了許多問題。一些地方在城市建設(shè)中拍著腦袋搞規(guī)劃,新城區(qū)動輒就是幾十、上百平方公里,但由于缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐,招來的商家寥寥無幾,新城區(qū)最終變成了荒草地;一些地方大興土木,用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內(nèi)人為造出一個新城,但由于沒有足夠的人口,到了夜晚一片漆黑,無人居住,成為“鬼城”;還有一些新城在建設(shè)過程中,大肆違規(guī)占地擴張,安置補償不合理,政策不到位,引發(fā)群眾不滿,群體性事件頻發(fā),嚴(yán)重影響了社會和諧穩(wěn)定。

  “造城運動”誰是推手?

  一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上,更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā),認(rèn)為這樣推行起來見效更快

  地方政府如此熱衷造新城,原因何在?

  “新城建設(shè)過熱,根子在于各地對中央的城鎮(zhèn)化政策理解有偏差。”中國人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明說,黨的十八大提出要推進城鎮(zhèn)化發(fā)展,但城鎮(zhèn)化絕不是鋼筋混凝土的簡單堆砌,它的核心是人的城鎮(zhèn)化?!斑z憾的是,目前一些地方在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上,更偏重于城市空間擴張和土地開發(fā),因為這樣推行起來相對更容易,見效更快,但副作用也比較大,很容易造成‘爛尾工程’”。

  一些地方以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路,也是“造城運動”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標(biāo),但實踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當(dāng)下工業(yè)招商競爭激烈,想以此快速拉動GDP增長困難重重,但通過新城開發(fā),可以輕松帶動基礎(chǔ)設(shè)施投入,促進房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展,短時間內(nèi)就能實現(xiàn)GDP的大幅增長。

  “目前很多新城建設(shè)體現(xiàn)的是政府和官員的意志?!崩铊F認(rèn)為,新城建設(shè)看得見摸得著,在城市周邊圈上一大塊地,規(guī)劃一個新城,再按照高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一大批樓房、馬路、廣場、地標(biāo)建筑,城市的“品位”自然就提升了,政績很容易顯現(xiàn)出來?!坝辛诉@些‘顯績’,政府官員就能獲得更多的提拔機會,而且,即便后來發(fā)現(xiàn)決策有誤,新城成了爛攤子,已經(jīng)升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機制,而不用為這一失誤承擔(dān)責(zé)任,所以大多數(shù)地方官在新城建設(shè)上都充滿熱情?!?/font>

  “新區(qū)”建設(shè)變味,深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。近年來,各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年,全國土地出讓金達(dá)2.69萬億元,相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的40%以上,在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%。國土資源部法律中心的一份研究報告指出:“現(xiàn)行財稅體制下,中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府在缺乏建設(shè)性財政資金的前提下實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展,需要依靠經(jīng)營性用地出讓取得資金,以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共支出?!币虼?,通過大規(guī)模造城來拉動地價,提升城市價值,以獲得更多的財政收益,也就成為很多地方的“理性”之選。

  盲目“造城”風(fēng)險多大?

  將帶來耕地大量占用和嚴(yán)重的資源環(huán)境破壞,地方債務(wù)風(fēng)險也不容忽視

  專家認(rèn)為,目前這種各級政府都熱衷擴張城市面積的做法十分危險,大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風(fēng)險不容忽視。

  “很多地方在新城建設(shè)中,大量占用耕地,這會嚴(yán)重沖擊我們的18億畝耕地紅線?!眹?yán)金明說,一些城市“攤大餅”式擴張,脫離實際建設(shè)寬馬路、大廣場,建成區(qū)人口密度偏低,造成了土地資源的嚴(yán)重浪費,耕地減少過多過快。據(jù)統(tǒng)計,1996年全國耕地面積19.51億畝,到2008年減少到18.2574億畝,12年間耕地面積減少了1.2526億畝,耕地保護形勢越發(fā)嚴(yán)峻?!肮I(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進的同時,對于糧食的剛性需求也在增加,耕地大量減少,將直接威脅到我國的糧食安全。”

  資源環(huán)境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚,交通擁堵嚴(yán)重,食品安全事件頻發(fā),大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。

  地方債務(wù)風(fēng)險也不容忽視?!艾F(xiàn)在很多地方都把促進經(jīng)濟增長的寶押到了新城建設(shè)上,利用融資平臺舉債成為普遍的做法?!崩铊F說,大部分新城規(guī)劃都確定了龐大的投資規(guī)模,寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2012年底,全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃,抵押貸款總額5.95萬億元,同比分別增長15.7%和23.2%?!斑@些新城建設(shè),一旦開發(fā)主體不到位,地方政府必將面臨投資風(fēng)險問題?!?/font>

  目前一些城市的債務(wù)問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況抽查結(jié)果顯示,兩年來上述地方政府債務(wù)余額增長了12.94%,債務(wù)率最高的城市債務(wù)余額是當(dāng)?shù)鼐C合財力的兩倍多。與此同時,地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現(xiàn)下降。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元,這一數(shù)字遠(yuǎn)低于2011年的3.15萬億元,加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金,使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務(wù)風(fēng)險。

責(zé)編:張開放
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