預算法修正案二審重申 地方不得自行發(fā)債
相比半年前的一審稿，全國人大常委會會議昨日審議的預算法修正案草案二審稿（下稱“二審草案”）體現(xiàn)了“一進一退”。
“進”是應各界要求，加大了預算公開的力度；“退”則是基于風險的考慮，重申現(xiàn)行預算法中“地方政府不得自行發(fā)債”的規(guī)定。
二審草案還明確提出政府的全部收支納入預算監(jiān)督，建立包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算“四本預算”在內(nèi)的復式預算體系，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均設(shè)立預算。
中國財稅法學研究會會長、北京大學財經(jīng)法研究中心主任劉劍文昨日接受《第一財經(jīng)（)日報》采訪時表示，預算改革是一個漸進的過程，要以時間來換空間，預算法的修改尋求的是理想和現(xiàn)實之間的平衡，條文設(shè)計反映出了中國現(xiàn)狀并保持了適當?shù)那罢靶浴?/font>
然而，不可否認，二審草案同輿論的某些期望仍有不小距離。作為一部事關(guān)納稅人權(quán)利的重要法律，預算法的此番修訂，無論在立法程序的公開性，還是在對政府花錢的約束等方面，都似還存在改進空間。
明確“四本預算”
昨日提交十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議的二審草案增加了一條規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整和決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。
二審草案同時規(guī)定，各級政府財政部門負責本級政府總預算、預算調(diào)整、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。預算、預算調(diào)整、決算公開的具體辦法，由國務院規(guī)定。
劉劍文表示，預算法修訂的核心就是制度化地推進預算公開，要將政府的收入置于陽光之下。同一審稿的原則性規(guī)定相比，二審草案對于預算公開也做了較為細致的規(guī)定，比如要求報送人大審查或是批準的預算草案中重點支出至少要編制到項，各級政府的預算調(diào)整也必須公開等等。
近年來，我國不斷增加預算透明度，各級政府部門的預決算都在逐步公開。2010年我國首次推進部門預算公開。今年以來，98個中央部門幾乎都公開了部門預算。但由于預算表均是按照功能分類，公眾常常覺得無法看懂。
針對這一問題，二審草案還增加了公共預算支出經(jīng)濟分類的具體規(guī)定，使財政資金的去向一目了然。
除了透明度外，二審草案在預算的完整性上也有所進展。
二審草案明確規(guī)定，預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算。
劉劍文表示，新增這一內(nèi)容是二審草案的亮點之一，預算外收入納入預算將增強政府預算的完整性。
目前，中國政府收入中，除了超過10萬億的公共財政收入之外，政府性基金預算等收入也近4萬億，還有一些地方存在“小金庫”和“亂收費”資金，這么龐大的資金管理上存在監(jiān)管漏洞，政府性收支存在一定的隨意性，因此各界希望此次修訂預算法能在強化預算監(jiān)管上有所突破。
與此相配套，二審草案新增第4條明確：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間相互銜接?！?/font>
財政部財科所所長賈康指出，草案明確提出我國的預算是一個包括“四本預算”在內(nèi)的復式預算體系，強調(diào)了預算編制的統(tǒng)一性和完整性。
中國從2011年1月1日起全面取消預算外資金，據(jù)初步統(tǒng)計，去年中央約60億元、地方約2500億元原來按預算外資金管理的收入納入預算管理。
此外，二審草案還對增強預算編制的科學性作出規(guī)定：強調(diào)“預算收入的編制應當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，不得隱瞞、少列政府收入，不得將上年的非正常收入作為編制預算收入的依據(jù)”。
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